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张兆譞/澎湃新闻特约撰稿

【写在前面】四川凉山的一场森林大火，带走了30名扑火英雄的生命。惨痛的伤亡让每个人悲痛不已，与此同时，网络上也出现了森林大火该不该扑救、如何去扑救等争议。在国内外常年从事应急管理咨询与培训工作的澎湃新闻特约撰稿作者张兆譞认为，森林大火一定要扑救，否则快速蔓延的火势会很快给周边地区的人员、环境、财产带来更大的危害。至于怎么去扑救，其中有着很多学问。

森林火灾扑救一直是世界性难题，与此相关的应急救援方法之间有互相借鉴，但在应用时也受到不同具体情况的限制。本文中，作者介绍了美国事故指挥系统ICS的应急体系。ICS是1970年加州森林火灾之后催化的应急指挥方法论，曾在Exxon Valdez溢油事故、美国911恐怖袭击、Katrina飓风以及墨西哥湾“深水地平线”号井喷事故等大型事故的应急中发挥重要作用。此外，ICS应急指挥的理念也被联合国作为最佳实践推荐给各成员国。随着不断的修改与演变，事故指挥系统ICS正逐渐成为国际应急行业通用的标杆性应急理念。

（一）引子：30条生命背后的反思

2019年3月30日，四川省凉山州木里县雅砻江镇立尔村发生森林火灾。虽然大火于4月2日得到控制与扑灭，但是我们为此付出了惨重的代价：包括27名森林消防指战员和3名地方扑火人员在内的30名消防人员在一次轰燃中遇难。对于这次事件，网络上既满溢着感动、尊敬以及痛心等情绪的表达，也充满了对于森林消防作业很多是与非的讨论，大家也围绕着森林大火应不应该扑救，如何去扑救，以及我们的消防力量够不够专业等问题展开了激烈的争辩。

这是4月2日航拍的凉山森林火灾现场。 新华社 图

笔者在国内外常年从事应急管理咨询与培训工作，因而有幸了解到国内外在应急管理方面的一些差异。个人认为这类事故值得深刻反思。森林大火一定要扑救，否则快速蔓延的火势会很快给周边地区的人员、环境、财产带来更大的危害。至于怎么去扑救，里面就有着很多的学问。

网络上常常从“术”的层面去讨论灭火战术的对与错，但是很少有人从“道”的层面去分析为什么会有这样的决策。更简单来说，如果有一两个应急人员意外遇难，那可能是灭火的战术操作层面出现了问题；但是如果出现大批应急人员的牺牲，那一定是应急指挥中的决策层面出现了问题。无论是本次四川木里的火灾还是天津滨海新区8.12爆炸事故，都造成了大批优秀年轻的消防队员的牺牲。他们最年轻的还不到20岁，正处于人生最灿烂的年龄，却在救灾过程中失去了宝贵的生命，这是让人痛心的。但我们必须意识到：如果不从应急指挥的层面进行反思，应急人员大批伤亡的事故就可能再次发生。基于此，笔者希望将本次事故中的问题本质提高一个层面，谈一谈在重大事故应急过程中的指挥决策的一些问题，再谈一谈如何用合理的应急体系去解决这些问题。

经排查，森林公安民警发现木里县森林火灾主火场起火痕迹点为一株遭雷击的高约18米、树围约250厘米的云南松（4月3日摄）。 新华社 图

（二）重大事故应急的挑战

在深入剖析应急指挥之前，我们先了解一下重大事故应急在应急指挥层面可能遇到的挑战。

在我国应急体制下，重大事故可分为生产安全事故（爆炸、溢油、化学品泄漏等）、自然灾害事故（森林火灾、台风、地震、海啸等）、公共卫生事件（非典、禽流感、猪瘟等）和社会安全突发事件（恐怖袭击、社会暴乱等）。这些事故虽然各不相同，但应对这些事故的应急指挥团队通常面对相同的挑战：

第一，重大事故的发展过程通常较为复杂，事态变化较快，并可能伴随着很多次生灾难，因此指挥团队需要面对很多不确定性。例如，2010年大连7.16溢油事故就包含着输油管起火、爆炸、油罐泄漏、溢油搁浅等多重灾难。

第二，重大事故持续时间通常较长，很多事故可以持续几天、几周乃至几个月，非常考验应急指挥的持续性。2018年初的东海桑吉轮事故光燃烧就持续了9天，后期的溢油处置需要的时间就更长。而溢油清理和地震救灾等工作可能持续数周至数月。

第三，重大事故可能涵盖的地域范围很广。例如2008年的5.12汶川地震覆盖面积大，而且涉及的地区地势复杂、交通困难，使得应急资源的动员与调用变得非常困难。

第四，重大事故的信息量通常很大，信息收集和处理难度大，而信息的准确性会直接影响到应急战略的选择是否得当。例如，2013年蓬莱19-3油田的溢油事故就涉及到油井状态、海底地质、洋流风向、油品风化、海况天气、资源分布等等各种信息的收集与分析。

第五，重大事故参与应急的机构与部门较多，各部门间沟通与协调相对比较困难。例如2015年的8.12天津滨海新区爆炸事故，最后涉及了8个省的武警、消防、公安、安监等多部门的救援力量，这就对不同机构的协调与分工以及应急的沟通与联络带来了极大的挑战。

第六，重大事故涉及的应急资源常常数量庞大。8.12天津滨海新区爆炸事故调用了现场救援处置的人员达1.6万多人，动用装备、车辆2000多台。再一个国外事故的例子：2010年美国墨西哥湾深水地平线溢油事故后期清理动用了48000人、7000船只、20多架飞机和2500海里的围油栏。如何有效管理庞大数量的应急资源就成为了很大的挑战。

最后，这些重大事故还常常伴随着各种安全隐患，无论是2015年天津滨海新区爆炸事故还是这次四川木里的火灾事故都告诫我们，如果这些隐患没有得到有效控制，就会对应急人员甚至人民大众的生命健康带来严重的危害。

正是由于以上挑战，使得重大事故的应急指挥难度非常之大，如果缺乏科学的方法论指导，很容易出现应急指挥混乱、效率低下、资源浪费、甚至决策错误和人员伤亡等严重问题。因此，如何从机制上有针对性地去解决这些重大事故应急中的挑战就显得十分重要。

2013年渤海蓬莱19-3油田溢油事故

（三）美国对森林大火应急的反思

笔者曾经在给澎湃新闻的供稿《桑吉号事故再反思②｜从最佳实践看中国溢油应急能力短板》中提到过应急准备工作的一些关键要素：法律法规、应急预案、应急设备、人员培训、演习演练和应急体系。其中的应急体系便是解决上面提到的各种应急机制性问题的关键。我国在2018年的国务院机构改革中成立应急管理部，从某种意义上也是为了方便今后建立国家层面的应急体系。

然而国际上有没有可以让我们参考学习的应急体系呢？这个时候我们就需要把目光放在在应对森林火灾有着半个多世纪经验的一个国家：美国。

四川木里事故发生后，网络最喜欢拿来做对比的就是美国加州森林大火的救援。

地处温带季风气候的美国加州生长着大量容易着火的落叶植被，秋天时候空气干燥、降水稀少，所以当沙漠吹来桑塔安娜热风的时候加州就很容易发生大型森林火灾。2018年末，加州就因为经历了一次损失惨重的森林火灾而频频登上新闻，而2013年加州火灾导致的消防队员牺牲的故事，更是被网络拿来作为与本次事故进行对比的对象。

实际上，美国森林消防机构很早就开始探索应对森林火灾的应急指挥体系。早在1970年，美国发生了当时历史上的第二次大火，波及范围2000平方公里，造成700多栋房屋被烧毁，16人死亡，以及当时2. 34亿美金的直接经济损失。这个事故之后，美国各个消防机构就总结出了多机构联合参与重大事故应急的很多机制上的问题。

比如，太多人同时向指挥官汇报，指挥官应接不暇；各个消防单位的组织架构不同，无法进行整合；应急时缺乏事故的可靠信息，指挥官难以做出正确的决策；多机构合作时没有清晰的指挥链，机构间协调机制不完善，灭火作业没有统一调度；各机构间没有统一目标，应急作业相互矛盾；甚至每个机构使用的术语都不一致，互相之间很难理解，沟通也不够充分等等。这些问题造成了1970年这次森林火灾的救援工作十分混乱与低效，不但浪费了大量的应急资源，也给受灾地区造成了巨大的损失。

为了解决这些问题，南加州7家消防单位共同反思，成立了叫FIRESCOPE（Fire Fighting Resources Southern California Organized Potential Emergencies）的火灾救援指挥体系，确定了参与援救单位的构成与职责，并最终发展出了两个很重要的系统：多组织协调系统 MACS（Multi-agency Coordination System） 和事故指挥系统ICS（Incident Command System） 。这两个系统解决了很多特大事故的应急中容易出现的机制性的问题，并最终为美国联邦层面的应急体系建设奠定了坚实的基础。

1970年美国加州大火

（四）事故指挥系统ICS的本质

那么大家就要问了，这个美国的事故指挥系统本质上是个什么东西呢？究竟能为应急带来什么好处呢？实际上，事故指挥系统ICS是指导美国应急指挥团队对现场的应急作业进行指挥的一个标准化的方法体系。这个体系针对各种类型事故应急的痛点，规定了统一制定行动方案的流程以及资源管理的方法，使得应急指挥团队可以有条不紊地对各种类型的事故进行研判与决策，并可以有效管理大量的应急资源。同时，这个体系还解决了多机构多部门参与应急导致的跨越管辖权与司法权的问题，使得众多机构可以快速整合在一个统一的组织框架下参与应急。

那么，使用了这个体系进行应急可以使得应急指挥达到什么效果呢？

首先，它最大程度保证了应急的安全性。ICS下的应急决策从战略和战术层面分析了应急作业中的安全隐患，并避免了因为不恰当的决策而导致现场应急人员伤亡的问题，从而大幅度降低了诸如本次木里火灾或者天津滨海新区爆炸导致的大批应急人员伤亡的概率。

其次，ICS保证了应急指挥工作的高效性。ICS强调了应急指挥团队在行动方案制定过程中的责任分工，发挥了整个指挥团队的作用，不但减轻了应急指挥官的工作量与压力，还提高了指挥官最终决策的科学性与严谨性，并通过团队协作使得应急更加高效。

另外，ICS保证了资源使用的有效性。ICS规定了非常完备的资源管理的方法，可以帮助应急指挥团队对大量的应急资源进行追踪与管理，优化应急资源的配置，提高资源使用的效率，减少应急资源的浪费。

最后，ICS还具有非常出色的灵活性。ICS的诞生和演化针对的是各种重大事故应急指挥中的共同问题与痛点，因而其方法体系不局限于一种类型的事故，而是可以应用在诸如生产安全、自然灾害、公共卫生、社会安全突发事故等各种重大事故。

使用ICS进行事故指挥

因为这些优势，ICS在美国被从消防体系很快推广到各种事故的应急，并在经历Exxon Valdez溢油事故、美国911恐怖袭击以及Katrina飓风等大型事故的应急后，最终被美国联邦应急管理署（FEMA）构架成美国联邦《国家事故管理体系》（NIMS - National Incident Management System）中最核心的部分。后来，美国墨西哥湾发生“深水地平线”溢油事故，ICS在促进企业与政府联合应急的过程中发挥了巨大作用，因此ICS被诸如皇家壳牌、埃克森美孚、康菲石油公司各大国际石油公司采纳，并被石油行业广泛用于指导企业应对重大事故的应急指挥。此外，ICS应急指挥的理念也被联合国作为最佳实践推荐给各个成员国。随着不断的修改与演变，事故指挥系统ICS正逐渐成为国际应急行业通用的标杆性应急理念。

2010年墨西哥湾“深水地平线”号井喷事故

（五）ICS中值得中国应急借鉴的部分

前面提到了事故指挥系统ICS的历史与优点，那么我们的应急能从ICS中借鉴到什么？ICS本身有着14项基本特点，笔者认为可以主要从以下四个方面借鉴ICS的思路并用于中国的应急指挥：

1.应急决策流程：如何制定行动方案？

很多国内研究ICS的人都会先从组织架构上开始研究。但其实组织架构并不是应急指挥最重要的部分。面对复杂的重大事故，使用科学的思路进行事态的研判并做出正确的指挥决策才是重中之重。而这种科学的思路通常体现在决策流程上。而ICS使用的科学的思路可以大概总结为六个字：以目标为导向。

事故刚刚发生的时候，使用ICS的事故指挥团队一般有两个主要任务：一个任务是根据应急预案、事故应急经验以及现有的资源对现场的初始应急进行指挥，以尽可能的控制事故局势；另一个任务是为一下个阶段（ICS中又称下一个作业周期）制定一个安全可行的行动方案，并用其指导下一个阶段的应急作业。而这个制定事故行动方案的过程，就是通过以目标为导向的思路完成的。

首先，事故指挥官会根据目前的事故状况以及事故发展的预判为下一个阶段制定若干具体可行的目标（Objectives），这些目标通常围绕人员安全、环境保护、资产保护以及声誉维护这四个优先级进行制定。然后整个事故指挥团队会选择完成这个目标所需要的战略方法（Strategies），并根据选定的战略方法去制定详细的战术方案（Tactics）。接下来，事故指挥团队要根据制定的战术方案去确定完成这些战术作业所需要的资源（Resources），并同时评估实方案中可能存在的安全风险和消减风险的安全措施。通过这样的逻辑思路，事故指挥团队就在现阶段形成了下一个阶段的行动方案，并可以在下一阶段的作业开始前征调实施这些战术作业所需要的资源，并同时进行安全风险的把控与消减。通过这种方式，事故指挥团队保证了下一阶段开始时作业需要的资源到位，应急人员的安全也有所保障。因而，ICS以目标为导向的思维可以将事故的被动应急转变成为一个类似于项目管理的状态。

举一个简单的例子，假设一片森林的东部在早晨发生了火灾，事故指挥官会先调用现场的消防力量进行火势的控制，并同时根据现场的火势、风向等信息为晚班12小时的应急作业制定若干个目标。例如：保证所有消防队员的安全、控制火势的蔓延、尽量扑灭火势等等。而事故指挥团队就要围绕指挥官设定的几个目标选择战略方法。比如，为实现“保证消防队员安全”的目标，就需要消防队员从上风口缓慢接近火源，并与火势保持安全的距离，同时消防队员应该确保自己有快速撤离的路径，而且每个消防人员都应该穿戴完整的防火服等。针对“控制火势的蔓延”的目标，事故指挥团队可以选择在火势周边进行冷却的方法，或者在火势蔓延的路径先烧出一个隔离带的方法等等，以此类推。

在为每个目标选择了对应的战略方法之后，就需要将战略方法细化成具体的战术方案，阐述清楚以怎样的方式接近火势，与火势要保持多远的安全距离，可退出的路径应该是怎样等具体的细节与指标。然后，事故指挥团队需要评估完成这些战术方案需要的资源，也就是下一阶段需要调用多少名消防队员，多少量消防车以及多少架直升机等等。另外，事故指挥团队还要对这些战术进行安全风险的评估，如果发现哪些战术具有较高的安全风险，就需要实施有效的风险控制措施，或者干脆改用其他低风险的战略战术等等，以免实施方案时造成避免人员伤亡。最后，事故指挥官会对事故指挥团队制定的方案进行审批，以确认方案是否能够安全有效的完成自己制定的目标。这就是以目标为导向的管理思维。

在国内，很多应急指挥人员是根据事故的状况、应急的经验和个人的直觉进行快速判断和决策，并立即给现场人员分配战术任务。这种依赖于经验与直觉的决策方式虽然速度很快，但是却包含了很大的不确定性。而以目标为导向的管理思维通过严密的逻辑有效克服了决策的不确定性。

ICS中的作业计划循环（决策流程）

2.应急组织架构：如何进行责任分工？

现在我们明白了如何以优先级 - 目标 - 战略 - 战术 - 资源的逻辑思路制定行动方案，但是这些工作应该是指挥官一个人完成呢？还是应该分工给应急指挥团队的每个人呢？这就涉及到了ICS五大职能的责任分工。下图列出了ICS应急组织架构的五大职能：指挥、作业、计划、后勤、财务行政。

事故指挥系统ICS中的五大职能

事故指挥团队的核心人物就是事故指挥官。我们都知道，事故指挥官是事故应急的最高职别，也要对事故负总责。在ICS的应急指挥中，事故指挥官需要完成确定事故的优先级以及目标，审批事故行动方案，确保应急作业的安全以及与政府官员的联络等任务。

如果指挥官忙不过来，他还可以设立类似参谋一样的职位，以协助其管理事故的安全、与公众以及应急人员的沟通、与应急协作机构的联络并完成关键信息与情报的收集与调查。这些参谋包括安全官、公共信息官、联络官以及情报官。

指挥官下面有四个重要分部，这四个分部都负责什么呢？想一想我们的应急，首先你得现场有人干活，那么作业部就是实施事故应急现场战术作业的部门。作业部不但要安全的完成现场所有的战术作业还要与事故指挥官保持密切联系，并为事故行动方案拟定战略方法选择和战术方案的内容。

除了有人干活，还得有人处理信息和把控决策流程，计划部就是事故指挥团队的粘合剂。它的一个作用是作为事故信息的节点，负责收集、整合并管理事故状况的更新和应急资源的状态；另一个作用是要组织事故指挥团队按照标准化的流程进行决策，并形成完整的事故行动方案；最后，计划部还要负责组织技术专家以及文档备案等工作。

此外，我们还需要有人为现场干活的人提供后勤保障，后勤部就是负责提供设施、物流、通讯、补给、设备、食物、住宿、卫生、急救等与后勤有关的工作的分部。这些工作通常分为对应急作业提供相关支持与为应急人员提供保障服务两大类。

最后，我们还需要有人为应急提供行政支持和费用管理。而财务行政部就是监督并管理所有与事故应急相关财务工作的部门。这四个分部在应急指挥的过程中会为实现指挥官制定的目标而通力合作，并制定安全可行的行动方案供指挥官审批。

中国的传统应急常常由职权最高的领导统帅一切资源，这样虽然在应急时候有了绝对权威，但是却有着领导工作量和压力较大、应急指挥对领导个人能力依赖性强、长时间应急难以持续等特点。而ICS中的责任分工有效解决了这些问题。在事故发生时，五大管理职能，指挥、作业、计划、后勤、财务行政会各司其职，并以一种互相协作的形式共同完成应急指挥工作，从而大大提高了应急的效率。

事故指挥系统ICS中的应急组织架构

3.应急理念标准化：如何协调不同机构？

我们刚才提到过，事故应急的过程中会涉及到不同的协作机构。如果这些机构都是使用不同的应急体系，我们就很难将这些机构整合在一起联合应急。而ICS恰好为这些协作机构，无论是政府部门，还是企业单位，都提供了共同的 “应急通用语言” ，以使得这些应急机构可以整合在一个组织架构下进行应急，并可以互相无障碍的沟通与协作。这种标准化通常涉及到几个方面：

一是组织层级的标准化。ICS的应急组织架构严格按照指挥链和统一指挥的原则进行拓展，并在每一个层级都有固定的称呼。比如，作业部下会按照单一资源、分组、分区、分支的顺序由下而上按照事故需求逐一扩张，又比如计划部、后勤部和财务行政部下面都有负责具体事宜的单元。这种组织层级的标准化保证了所有使用ICS进行应急的协作机构都可以快速整合为一个统一的组织架构进行应急。

二是职位职称的标准化，比如，事故指挥的负责人成为指挥官（Commander），而他的参谋们都被称为官（Officer）。而作业部的负责人就称为作业部部长（Section Chief），分支的负责人成为主管（Director），分区和分组的负责人被称为监督（Supervisor），各个单元的负责人被称为领队（Leader）。这些职位职称的标准化有三个作用：一是为机构应急提供了范本和标准；二是区分大家的应急岗位和日常工作的行政岗位；三是方便应急组织快速准确的征用某一层级特定的人力资源。

三是资源描述的标准化，这对于资源的管理有着至关紧要的作用。比如，ICS将资源分为直接用于事故应急作业的战术性资源，和用于支持应急的支持性资源。又比如，所有应急资源都被归属为作业（Assgined）、待命（Available）以及停用（Out-of-Service）三种状态，以方便对于资源资源的追踪和备案。另外，为了准确沟通资源需求，ICS还规定我们从资源的种类（Kind）和规格（Type）这两个角度描述资源，以减少资源沟通的混淆、保证资源管理的标准化与流程化、并方便应急过程中资源的追踪与成本的核算。

四是事故设施的标准化，ICS中将常用的事故设施分成事故指挥官、事故基地、集结区、直升机基地、直升机停机坪、营地、以及信息中心等事故设施，并赋予这些事故设施固定的功能与命名方式。这些事故设施使得应急人员可以在不同的功能区完成不同的工作。我们可不能小看这些事故设施的作用，当我们看到天津滨海新区8.12爆炸的新闻中消防官兵瘫倒在马路边的时候，我们除了感激这些消防官兵的付出，还要想到其实我们的后勤部门应该设立临时营地这样的基础设施，以供消防官兵的安全的休息。

中国参与重大事故应急的机构很多，涉及政府多个部门、企业、承包商以及志愿者，这些应急机构间并没有标准化的应急体系去支持不同应急主体间的整合和协调。而新成立的应急管理部未来的一个工作方向就是摸索能够联合各个政府部门与应急主体的一套标准化的体系，ICS的标准化的思路在为一方面的工作提供了很好的借鉴。

美国森林消防队的资源集结区

4.资源管理系统化：如何管理大批量的应急资源？

上文提到过，重大事故的应急涉及到大量的应急资源，这些资源包括应急人员、团队、设备、供给、以及设施等等。而这些资源如何管理是我们经常忽略的问题。ICS除了在上文提到的资源描述方面进行了标准化之外，还非常系统的规定了全面的资源管理方法。其通确定需求、批准订购、签到动用、追踪汇报、复员撤离、统计报销、后期储备等完整的管理流程，使得应急指挥团队对应急资源的数目、状态、位置有着非常清晰的认识。这使得应急指挥团队在需要的时候可以快速准确的对资源进行调派，并可以及时复员不再需要的资源从而以节省应急成本。另外，资源管理的方法也保证了所有调用的资源都是为实现指挥官制定的应急目标而服务，从根本上解决了我们可能会调用大量与应急不相关资源的问题。

中国应急一大优势就在于政府拥有强大的调动资源的能力，然而在大量的资源到达应急现场的时候，如何优化应急资源的配置，合理应用这些资源，并让每一个应急人员与设备发挥出各自的优势，从而提高应急的有效性，就成为了我们需要进一步考虑的问题。ICS的资源管理方法可以引导我们在资源管理方面做更加系统化的工作。

2015年天津滨海新区8.12爆炸救援

（六）总结

某种程度上而言，应急行业本身是依靠灾难推动进步的被动行业。中国一直在历史上各个事故中吸取着经验教训，并不断完善着我们的应急救援能力。2018年国务院应急管理部的成立，也标志着我们的应急管理提升到了一个国家层面的新高度。

然而诸如天津滨海新区8.12爆炸和如今四川木里森林火灾的惨痛教训也在提醒着我们：懈怠之心不可有，前进道路仍漫长，我们的应急工作在体系建设上还有很大的进步空间。所谓 “师夷长技以自强” ，笔者认为美国人用血与泪换来的事故指挥系统中一定有很多我们可以吸取并采纳的理念，可以帮助我们少走一些弯路，拯救一些生命。作为一个在海外和国内长期从事应急管理工作的人员，衷心希望中国的应急管理工作越做越好，以最大限度的减少重大事故给我们国家带来的损失。仅以此文献给森林大火中牺牲的30名消防官兵，也献给中国不断成长的应急管理事业。

 

（本文作者毕业于新加坡国立大学环境工程系，拥有美国耶鲁大学、威斯康星麦迪逊大学、耶鲁大学等留学与科研经验。曾在全球最大的溢油应急组织OSRL陆续任职溢油应急队员、应急专家、应急培训师、以及培训账户经理等职位。曾多次参与国际溢油事故的现场处置与应急指挥，在亚太各个国家地区为政府和企业进行应急管理的培训。2017年在新加坡创立SRM Advisory咨询培训公司，专门面向中国提供事故应急管理与溢油应急处置的咨询与培训。）