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新冠肺炎疫情对灾害预警的启示

△ 成都高新减灾研究所所长 王暾

“新冠肺炎疫情给全社会敲响了建立预警机制的警钟。我们必须把握和秉承灾害预警首先是科学工程，同时也是社会工程、政府的责任工程这一行业规律，建立起科学的预警机制。”

新冠肺炎疫情导致了重大人员死伤，深度、广泛影响了中国乃至全球。作为灾害预警领域的科技工作者，从这场疫情防控战中，深刻感受到预警工作的重要性和深度、广泛应用多灾种预警体系的紧迫性。通过讨论新冠肺炎疫情对灾害预警工作的十条启示，希望能为突发事件的预警工作提供参考和借鉴。

灾害预警机制缺失带来的不利影响是全局性的

2019年12月初，武汉就出现了不明原因肺炎病例。遗憾的是，疫情发生初期，甚至疫情暴发后直到武汉封城之前，公众都并未看到过官方发布的预警，也不掌握真实的疫情情况。特别是疫情在较长时间内 一直被强调“未发现明确的人传人的证据”“可防可控”，使得社会各界缺乏警惕、疏于防护，导致战机贻误并带来了后续一系列严重问题。 

实际上，无论是自然灾害，还是类似新冠肺炎疫情的公共卫生事件，亦或是重大事故、公共安全事件等灾难，本身都具备建立预警机制的科学基础。通过预警机制，在灾难之前或可消除灾难，或可帮助民众“抢出来”一些逃生和避险的宝贵时间。我国的相关法律法规对预警制度已有规定，但是，如何建立预警机制、如何运行预警机制、如何确保预警机制效益的发挥，都需要我们进行深度再思考。

灾害预警首先要考虑灾害的科学特点

灾害预警是指采用科技手段监测对象灾害，如自然环境、生产环境、疫情、人员聚集情况等，通过自动或人工方式产出预警信息，并依法将其传递给可能受波及的民众和各行各业用户。灾害预警首先是科学工程，同时也是社会工程，还是政府的责任工程。

首先，自然科学贯穿了灾害预警的全过程。监测预警的全部环节包括监测仪器、信息传递网络、全自动预警信息研判、人工预警信息研判、预警信息发布、预警信息传递、预警信息接收、预警信息应用完全取决于技术系统，发布区域和发布对象的确定、发布规则的制定、预警信息的人工研判都需要依托科学理论和科技手段来实施，灾害预警信息的产生，无论是全自动判定还是人工判定，都是科学过程。

其次，社会科学贯穿了灾害预警发布规则制定和应急响应对策、科普制定的全过程。由于预警系统可能误触发、漏触发、误发、漏发，预警参数可能有偏差，为了充分发挥预警信息的正面效益，控制恐慌，防止“狼来了”、过度预警和预警不足等负面效益，需要在制定发布规则、制定应急响应对策和进行科普时应用心理学、行为学、管理学、法学知识。

灾害预警的科学性是为该行业制定规则、总结规律和依法实施良好管理的科学基础。因此，政府在制定法律、法规、预案和评估灾害预警效益时，在涉及灾害预警的法律和行政管理中，要充分考虑对应灾害的科学特点，吸纳各方面专家尤其是灾害预警领域科技专家的意见，支持专业的人做专业的事。

灾害预警是对具有不确定风险的事件作决策

影响灾情的因素具有多样性、复杂性、动态性，导致预警信息需要多次动态调整，也会导致预警后果的不确定性。对此，政府决策层、灾害主管部门和法规制定者应认识到，不可能有完全精准的预警或完全可控的预警效果。因此，早期预警需要更多考虑及时性和有效性，避免对准确性的过度要求导致“事后诸葛亮”式预警。在发出预警信息时也可以把预警信息的不确定性同时告诉社会，并提醒民众采取一些“适度过量”的防御措施。

传统上，政府部门、决策者往往擅长做具有确定性后果的事项的决策，不习惯对不完全确定的、具有不确定风险的事项作决策，而灾害预警就是要对不完全确定的、具有不确定风险的事件作决策。值得说明的是，科技工作者需要做的是减少灾害预警信息的不确定性，社会工作者包括政府，需要做的是减少预警信息社会后果的不确定。

民众对“模糊”的预警信息依然拥有知情权

新冠肺炎疫情的经验教训之一就是，即使是“模糊”的预警信息也需要及早公开。推而广之，对于其他突发事件，由于政府不能完全承担民众个体生命安全受损的责任，也需要保证民众有足够知情权，因为这关系到民众自身的生命安全，对民众具有最高优先级。在新冠肺炎疫情防控中，若在早期宽容哪怕是模糊的预警信息，虽可能导致武汉的经济一定程度受损，但不会导致全国巨额的损失，更不会导致数万人感染、上千人死亡。

至于行政部门担心预警信息可能引起社会恐慌的问题，从此次新冠肺炎疫情的社会响应看，武汉宣布封城后，全国民众从开始的不知所措到很快接受现实，并未导致不可控的恐慌。应该说，我们的民众，尤其是新中国成立70年后国民科普素质大大提高后的民众，是能够理性对待预警的。再如，我国民众自2011年开始逐步接收地震预警信息服务，也未见因为收到预警导致的恐慌案例和死伤案例。

我们要相信民众和社会对预警信息的判断能力，特别是在互联网时代，大家求证的途径、机会较多，只要“恐慌”在可控范围内，都是可以接受的，政府和社会对灾害预警信息要有一定的容忍度。当然，宣布预警信息时，一方面可通过逐步释放预警信息，让民众易于接收，防止恐慌，另一方面可指导民众在安全和其它诉求之间取得平衡。平时还应该加强科普，整体提升全民应对灾害的基本素质。

灾害预警信息产生方式取决于科技发展成熟度

一些灾害的预警信息是人工技术系统汇集相关信息，由专家决策形成专家决策意见后报政府，再人工决策的结果，如疫情预警、气象灾害预警等。

另外一些灾害的预警信息是技术系统自动监测、按照一定模型自动产生、自动发布给民众的，如地震预警（预警时间为秒级）、滑坡预警（预警时间为分钟级）等。

依靠技术支撑建立独立信源机制

对于需要人工决策产生的预警信息，一定要防止经验主义导致的麻痹大意，更多依靠技术手段和信息系统的支撑，让人工决策更科学合理、及时高效。此外，对于需要人工研判产生的预警信息，也应支持双或多灾害研判专家组产出独立的预警信息，构建决策领导与体制内外灾害研判专家组的双向沟通渠道。

灾害预警信息的行政权威性由发出灾害预警信息机构的行政级别决定，而其技术权威性由发出预警信息的专家（组）的专业性，或技术系统的统计数据总体准确性决定。值得强调的是，行政权威性与技术权威性可能并不一致。对同一灾害，多个专家组或技术系统之间的权威性并不相同；对不同灾害，同一专家组或技术系统发出的预警信息的权威性也不相同。权威性暗示了预警信息的可靠性，会影响预警信息发出者的公信度、话语权、用户收到预警信息后采取的措施，因此，当行政权威性和技术权威性不一致时，政府最好采纳技术权威性高的预警信息源。

支持专业社会力量参与预警工作

灾害预警首先是科技工程，科技一般不直接掌握在政府手中，多被社会力量如大专院校、企业所掌握。而依法向社会发布灾害预警是政府的职责。因此，为了做好灾害预警工作，就需要形成政府与社会力量之间的合力。

一般来说，通过电视网络、电信网络等社会力量参与传递灾害预警信息是政府和社会都容易理解、容易考虑到的。但依托社会力量进行灾害预警科技、灾害预警网络的建设、灾害预警网络的运维、灾害预警信息对特定用户服务则通常未被充分考虑。建议在灾害预警领域，在明确只能由政府负责的事项，如确定选择预警信息源的规则、预警信息发布规则等的基础上，放开其他事项，充分发挥社会力量的潜力。

支持社会力量一方面可通过良性竞争促进灾害预警技术的整体成熟度，整体提升灾害预警信息的权威性，另一方面通过行政部门选择预警信息源，可促进预警信息的行政权威性与技术权威性的统一，从而提升行政部门在该灾害领域的行政权威性。进一步的，支持社会力量提供预警信息可以分担政府的责任。

研究制定双或多突发事件预警机制

历数近30年发生的巨型灾害，如1998年的洪水、2008年的汶川地震和2020年的新冠肺炎疫情，均导致了人民生命财产的重大损失，对国家运行产生了重大影响。这种“黑天鹅”、“灰犀牛”级巨灾，虽是小概率的，仍需要深入研究其预警机制、响应预案、演练方案、化解方案、配套法规制度等。

此外，还需要研究制定针对越来越常出现的并发多个突发事件的预警信息的对策。在新冠肺炎疫情背景下，2月3日四川成都青白江区发生5.1级地震，大陆地震预警网成功预警本次地震，众多民众及时通过电视、手机、“大喇叭”等提前收到预警信息。在地震避险后，一些民众调侃：“是先戴上口罩再避险还是避险了再戴口罩？”这既反映了四川民众的幽默，也反映了当两个突发事件并发时，需要衡量考虑基于危险程度的避险优先级和基于预警时间的紧急程度的问题。基本结论是：如果危险程度差不多，则需要先应对紧急程度更高的事件；如果危险程度差别较大，则先应对危险程度更高的事件。

四川成都青白江区5.1级地震后，四川省应急管理厅制定了《疫情期间重特大地震应对准备重点工作方案》。需要说明的是，研究制定双或多突发事件的预警信息的对策，是应急管理工作需要进一步考虑的工作内容。

建立超出预警级别的响应机制

预警是对未来的预估，本质上就带有不确定性，而且大部分灾害早期预警的共同特点是灾害还未发生，或灾害刚起步，难以准确判断灾情的演化进程，即预警信息从科学原理上就难以等同于最终灾情。

适当超出预警响应级别的响应机制，可以弥补灾害早期预警的严重程度相对于最终严重程度的不足，因为一般来说，收到预警后避险所导致的损失比不预警时灾害来袭导致的损失小。特别是对极小概率的超级灾害事件，由于预警规模的不确定度大，适当扩大响应级别是有必要的。

建立对预警决策的“容错”机制

在新冠肺炎疫情应对初期，即使针对新型冠状病毒的传染性等关键指标，即使是院士之间也持有不同观点。这说明在时间有限导致信息有限的情况下，要得到一致的人工研判的预警信息是非常难的。

事实上，由于科学原理决定了灾害规模在灾害早期时无法确定、“冰山效应”等原因，灾害预警信息与最终的灾害信息可能有较大偏差，一致的预警信息也很难形成，但是为了减灾又需要尽早发出预警信息，这就需要平衡预警信息“快”和“准”的矛盾。人工决策产生的预警信息考验决策者的科学水平、经验丰富程度，考验行政领导面对模糊信息、不确定信息、不确定后果是否能够以适当方式决策，是否敢于决策、勇于担当。因此，为了防止出现因为怕担责、怕问责而“懒政”的情况，需要建立容错机制，支持决策者在一定范围自主决策，实事求是向上级汇报、向社会同步通报真实情况，以避免误导。

类似的，为了避免行政领导不敢决策、鼓励支持专业人员基于专业知识发出警示、预警，需要建立“宽容”机制，支持“吹哨人”，即允许专业人员向社会释放一定程度内的预警信息，同时政府向社会发出对这些预警信息表示关切的信息，政府掌握主动权和控制权，既让政府决策者更易于决策，也让社会收到一定的预警。例如，新冠肺炎疫情中李文亮医生通过朋友圈向周边朋友“预警”后，若当地政府公开表示“一些医生认为此疾病有一定传染性，另外一些医生还持怀疑态度。政府将持续关注此事件，鼓励民众采取一定防护措施”，或者以法定四级预警级别“红橙黄蓝”中的“蓝色预警”提醒公众，则此次疫情应对将会好得多。而且，随着时间推移，更多信息公之于众，还可以持续更新预警信息及其级别。

当然，支持“吹哨人”机制需要首先制定相应的政策法规。需要说明的是，非专业人员、非从业者伪造的信息，例如某人宣称某地会发生大地震或伪称地震局发布地震预报信息，显然并不是预警信息，而是属于“谣言”，应依法受到处罚。当前，吹哨信息、专家观点、研判类信息是否属于法律意义上的预警信息内容尚值得商酌，但可视为预警类信息，因为能够起到警示、提醒效果。例如，1月20日，钟南山院士在接受采访时证实“人传人”就起到了警示、提醒的预警效果，应属于预警信息。进一步的，还应该将较为合理的预警意见及专家意见的分歧和推荐的应对处置措施都作为预警信息公开，供民众参考判断。

当预警事件或灾害结束后或告一段落后，应该评估预警信息的准确性、及时性，对发出预警信息或未能发出预警信息的单位依据“权责一致”原则评估、追究相应的责任或进行鼓励、奖励。

事实上，由于灾害预警自身的不确定性，对灾害预警采取措施后可能导致一些群众未看见实际的灾害，群众可能会批评、抱怨，这是正常的，也需要“宽容”。而且，我们需要持续采用最好的技术和方式发出预警信息，坚持通过实事求是的方式向群众说明、宣传。

总之，新冠肺炎疫情后，政府、社会、企业、民众对于灾害预警信息将更加重视，需要更加坚决防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。这要求我们必须把握和秉承“灾害预警首先是科学工程，是社会工程，是政府的责任工程”这一行业规律，建立起科学的预警机制。

（编辑 付瑞平）

来源：《中国应急管理》杂志